El Sistema de Ciudad del Cabo en Paraguay: Avances y perspectivas a futuro

El Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado (UNIDROIT) es una organización intergubernamental independiente con sede en Roma, de la cual Paraguay es miembro. Su objetivo primordial radica en el estudio de las necesidades y métodos para modernizar, armonizar y coordinar el derecho privado entre Estados y grupos de Estados, con un enfoque particular en el derecho comercial.

Para alcanzar sus objetivos, UNIDROIT desarrolla instrumentos, principios y reglas de derecho uniformes. Uno de sus logros más destacados son los “Principios Unidroit sobre Contratos Internacionales”, un conjunto de reglas y principios generales sobre derecho privado, los cuales abarcan diversos temas dentro del ámbito del derecho mercantil, civil y comercial.

Por su parte, el Convenio de Ciudad del Cabo relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil, también generado por UNIDROIT, representa uno de los instrumentos jurídicos más importantes en el amplio proceso de armonización de la normativa aplicable a garantías sobre bienes muebles iniciado en la década de los 90 por organizaciones y agencias formuladoras tanto de ámbito regional como internacional.

El Convenio de Ciudad del Cabo es un sistema de garantías internacionales, considerado internacionalmente como uno de los más exitosos de los últimos años por la cantidad de jurisdicciones que se han adherido al mismo (a la fecha ha sido ratificado por 86 jurisdicciones), así como por su gran impacto en la economía de los países que lo han adoptado.

El objetivo del instrumento es implementar un régimen uniforme aplicable a los acuerdos de garantía sobre categorías de bienes de cierta importancia económica e inherente movilidad, para facilitar la financiación de la adquisición y uso de tales equipos en condiciones eficientes (Teresa Rodríguez de las Heras).

En este sentido, el Convenio de Ciudad del Cabo establece estándares internacionales para la inscripción de los contratos de venta de distintos tipos de bienes muebles específicos, las garantías reales, los contratos de arrendamiento y de venta condicional, y diversos recursos jurídicos por incumplimiento de los acuerdos de financiación de estos bienes, incluida la recuperación de la posesión y el efecto de las leyes de quiebra de determinados Estados.

UNIDROIT ha logrado un notable éxito en el diseño de este sistema de garantías internacionales para equipamiento móvil, conocido como el sistema de Ciudad del Cabo, el cual se compone por el Convenio de Ciudad del Cabo y el protocolo aeronáutico adoptados durante la conferencia diplomática celebrada en ciudad del Cabo, entre el 29 de octubre y el 16 de noviembre de 2001, el protocolo ferroviario adoptado el 23 de febrero de 2007 en Luxemburgo, el protocolo espacial adoptado el 09 de marzo de 2012 en la ciudad de Berlín, y el protocolo MAC adoptado en la ciudad de Pretoria, el 22 de noviembre de 2019.

En efecto, el sistema de Ciudad del Cabo cuenta con una innovadora estructura modular en dos niveles: en primer lugar, se establece un conjunto de normas generales dentro del Convenio mismo y, en segundo lugar, se complementa con disposiciones específicas para cada categoría de equipos móviles en distintos protocolos, conformando así un sistema organizativo único y flexible.

El convenio, a través de sus protocolos específicos, aborda cuatro tipos de activos móviles: (i) aeronaves, motores de aeronaves y helicópteros (el “Protocolo Aeronáutico”); (ii) material rodante ferroviario (el “Protocolo Ferroviario”); (iii) bienes de equipo espacial (el “Protocolo de Equipos Espaciales”); y, (iv) equipamiento minero, agrícola y de construcción (el “Protocolo MAC”).

Por medio de la Ley N°6132/2018, Paraguay ha integrado a su legislación el Convenio de Ciudad del Cabo y el Protocolo Aeronáutico. Los demás tres protocolos están actualmente en proceso de análisis para su ratificación por el Congreso Nacional.

Protocolo Aeronáutico 

El Protocolo Aeronáutico, ratificado por Paraguay, contiene disposiciones específicas sobre la creación, el registro y la ejecución de garantías sobre equipos aeronáuticos, así como los derechos y obligaciones de los acreedores y deudores en caso de insolvencia.

La forma en que el Protocolo garantiza una mayor seguridad y eficiencia en las transacciones relacionadas con equipo aeronáutico, es mediante el reconocimiento de ciertos derechos a favor del acreedor. En efecto, un acreedor que tiene certeza de que, en caso de incumplimiento, podrá hacer efectivo el cobro de su crédito a través de la ejecución de las garantías, es más propicio a otorgar tales créditos en condiciones favorables al deudor.

En este sentido, conforme al Protocolo Aeronáutico, en caso de incumplimiento de la obligación por parte del deudor, el acreedor goza de ciertos derechos que incluyen, por ejemplo, la capacidad de tomar posesión o control de la aeronave, venderla o arrendarla, recibir los ingresos o beneficios derivados de su operación, entre otras a medidas adicionales.

El propio protocolo proporciona el modelo de IDERA (Autorización Irrevocable de Cancelación y Exportación) que el deudor debe otorgar en favor del acreedor para autorizarlo a ejecutar las garantías mencionadas en el párrafo anterior. Esta autorización irrevocable debe ser inscrita en el Registro de Matrícula de Aeronaves y se anotará en el Registro de Bienes Muebles donde esté registrado el titular de la aeronave. El Protocolo Aeronáutico también establece medidas para facilitar la entrega rápida de la aeronave al acreedor en caso de que el deudor se declare insolvente.

A través de la ratificación del Convenio de Ciudad del Cabo y, particularmente, del Protocolo Aeronáutico, la industria aeronáutica paraguaya ha experimentado beneficios directos en su economía.

En efecto, según la Revista Digital FOCO Economía y Negocios, el sector aeronáutico ha crecido exponencialmente en los últimos años, habiéndose alcanzado cifras récords en la industria aérea en el país.

Protocolo Ferroviario

El protocolo relacionado a material rodante ferroviario, tal como su nombre indica, pretende facilitar la financiación de material ferroviario creando los mecanismos para otorgar a los acreedores las garantías pertinentes para asegurar la recuperación del crédito ante posibles casos de insolvencia del deudor.

En efecto, al exponer los objetivos del protocolo, la Unión Europea destaca lo siguiente: “Este instrumento debería en principio facilitar la financiación del material rodante ferroviario de alto valor creando una garantía internacional particularmente sólida para los acreedores (vendedores a crédito e instituciones que proporcionan crédito para tales ventas) que les da una prioridad «absoluta» sobre estos activos en un registro internacional. […]”

El protocolo define al material rodante ferroviario como los “[…] vehículos móviles capaces de circular en una vía férrea fija o directamente en, sobre o bajo un sistema mecánico de guiado, así como los sistemas de tracción, los motores, los frenos, los ejes, los bojes, los pantógrafos, los accesorios y otros componentes, equipo y partes, instalados o incorporados en cada caso en los vehículos, así como todos los datos, manuales y documentos relacionados con los mismos.” Es decir, el protocolo pretende que se pueda otorgar en garantía el material ferroviario como tal e incluso ciertos componentes relacionados a estos.

La inversión en material ferroviario se beneficiará significativamente con la adopción de este protocolo, ya que ofrece una alternativa valiosa para el deudor al permitirle garantizar sus equipos. Esto facilita el acceso a una mayor inyección de capital a través de los créditos que pueda obtener.

Además, el Protocolo Ferroviario protege al acreedor en casos de incumplimientos en los pagos en atención al nivel de prioridad del que goza su crédito garantizado por medio de algún material ferroviario.

El hecho de que se regule un sistema de garantías en el mercado ferroviario resulta sumamente beneficioso ya que el sistema de ferrocarriles es reconocido mundialmente como uno de los medios de transporte de bienes y personas más utilizado y, sobre todo, porque en nuestro país se están iniciando nuevamente los planes para su implementación.

Entonces, que se concrete una red particular de regulaciones de este sector económico ampliará, por un lado, el flujo de activos que se pretende aplicar y, por el otro, otorgará seguridad, confianza y previsibilidad a las operaciones.

Protocolo de Equipos Espaciales

El Protocolo de bienes de equipo espacial tiene el mismo potencial beneficioso que los demás protocolos para las operaciones relacionadas a su ámbito de aplicación. El que Paraguay actualmente no tenga una participación en la producción, distribución o utilización de bienes de equipo espacial no significa que no existe potencial para atraer inversiones en la industria.

Paraguay cuenta con diversas ventajas, como su ubicación geográfica privilegiada y sus bajas cargas tributarias, que podrían motivar inversiones en materia de bienes de equipos espaciales, lo que propiciaría a que ese sector económico pueda crecer de manera sustancial con el correr del tiempo.

La determinación del ámbito de aplicación del protocolo fue un aspecto arduamente debatido y un motivo de frecuente disenso en las negociaciones, por la heterogeneidad de los objetos y sus particularidades operativas y funcionales, según Rodríguez de las Heras. La determinación del ámbito de aplicación es crucial, en tanto ello implica definir con qué bienes espaciales será posible garantizar las operaciones crediticias para estar cubiertos por los mecanismos del protocolo. Además, nos encontramos ante bienes cuya territorialidad es muchas veces compleja -cuando, por ejemplo, se encuentran operando en el espacio aéreo- y que requieren de una adecuada individualización.

En este sentido, el Protocolo de Equipos Espaciales es innovador, tal como el Protocolo Aeronáutico, al tratar cuestiones tan complejas como la definición de un bien espacial, la situación del principio de accesión, entre otros.

Así tenemos que el Protocolo prevé que los derechos de propiedad o de garantía sobre un bien espacial no se verán afectados por ninguna operación de acoplamiento en el espacio de tal bien a otro bien de equipo espacial ni por la instalación o desinstalación del bien en relación con otro bien de equipo espacial. De esta forma, se logra establecer coherentemente los derechos concurrentes sobre diversos dispositivos, calificados separadamente como bienes de equipo espacial, pero que son considerados parte de bienes compuestos sin los efectos del principio de accesión.

El Protocolo de Equipos Espaciales que reconoce además la posibilidad de la cesión de los derechos del deudor. En particular, habilita la posibilidad de que el deudor originario pueda ceder, a su acreedor, los derechos que ostenta frente a un tercero obligado ante éste por una relación con el bien del equipo espacial dado en garantía.

Esta solución resulta práctica en favor de los acreedores ya que, si introducimos un supuesto fáctico, es imposible para el acreedor hacer que un equipo espacial, el cual garantiza su crédito y que se encuentra en espacio ultraterrestre, retorne a la tierra. Por ende, ante posibles casos de insolvencia, el protocolo le brinda al acreedor la prerrogativa de hacerse con los derechos de crédito que tiene su deudor frente a un tercero, por medio de una cesión relacionada al bien espacial objeto de la garantía.

Reiterando lo mencionado en apartados anteriores, el acceso a la financiación, tanto nacional como internacional, se verá facilitada y fortalecida a través de estos mecanismos de garantías que serán aplicados a nivel global a medida que los mismos vayan siendo ratificados.

Protocolo MAC

El 22 de noviembre de 2019, en la ciudad sudafricana de Pretoria, se adoptó el cuarto Protocolo al Convenio de Ciudad del Cabo sobre garantías internacionales en equipo móvil, más conocido como el Protocolo MAC, por los bienes que abarca: Minería, Agricultura y Construcción.

El Protocolo MAC surgió a partir de la iniciativa de Estados Unidos y Alemania y es considerado el más complejo de los protocolos específicos del Convenio de Ciudad del Cabo.  A diferencia de los demás protocolos que se abocan solamente a bienes respecto de una industria en particular (aeronáutico, espacial y ferroviario), el Protocolo MAC aborda los tres tipos de activos mencionados (minería, agricultura y construcción) en un solo protocolo y hace referencia a cada uno de ellos en sus anexos.

La creación del Protocolo MAC es un proceso interesante y revelador que ha puesto a prueba la solidez, coherencia y flexibilidad de los principios, estructuras y reglas del sistema de Ciudad del Cabo, permitiendo su extensión a sectores nuevos y teniendo que abordar situaciones no contempladas en los protocolos anteriores, lo que ha requerido soluciones innovadoras, distintivas y muy singulares.

El Protocolo MAC crea un marco internacional claro para la financiación basada en activos de equipos de minería, agricultura y construcción. Adopta el uso del Harmonized Commodity Description and Coding System (HS) que fue desarrollado por la Organización Mundial de Aduanas (WCO) para clasificar todos los productos y mercancías en el comercio internacional, lo cual implica una facilidad al contar con una nomenclatura uniforme para clasificar grupos de productos. Esto permite la aplicación de tarifas aduaneras y la recogida de datos para estadísticas.

El Protocolo MAC se aplica a una gran variedad de equipos de minería, agricultura y construcción de alto valor, que representó $148 mil millones de dólares en exportaciones mundiales en el 2021. Una evaluación económica independiente del Protocolo MAC estima que, durante un período de diez años, este protocolo podría aumentar el stock mundial de equipos MAC en $90 mil millones y tener un impacto positivo de $23 mil millones en el PIB de los países en desarrollo.

En este sentido, los beneficios económicos que podría traer la ratificación de este protocolo por Paraguay son significativos. En efecto, la actividad agrícola (incluyendo el sector de minería) y de construcción desempeñan un papel crucial en el desarrollo económico del país.

El sector agrario ampliado, (incluyendo el sector primario agropecuario  y  forestal;  y  el  secundario que procesa  estas  materias primas), es  uno  de los  principales  motores  de la economía paraguaya,  ya que genera el 23% del Producto Interno Bruto (PIB), con un valor constante Gs. 46.000 millones y el 62 % en la matriz exportadora nacional, generando el 20% del empleo nacional en el sector (Ministerio de Agricultura y Ganadería).

Por su parte el sector de la construcción, aporta el 6,7% al PIB (Banco Central del Paraguay) y es una industria que genera una gran cantidad de empleos a nivel nacional, generando además efectos secundarios positivos en la economía del país al atraer inversiones y fomentar el desarrollo urbano.

Si Paraguay ratifica el Protocolo MAC, los sectores minero, agrícola y de construcción se verán beneficiados al acceder más fácilmente a créditos para la compra de equipos valorados en cientos de millones de dólares. Esto, a su vez, incrementaría la productividad y los rendimientos en estas industrias, impulsando así el crecimiento económico del país.

Próximos pasos

Para ratificar los Protocolos MAC, Ferroviario y Espacial, Paraguay debe depositar los instrumentos de ratificación ante UNIDROIT, que actúa como institución depositaria. Sin embargo, la ratificación de los protocolos es solo el primer paso hacia su plena integración en el marco jurídico y operativo de Paraguay. Se requerirá, además, un esfuerzo continuo para aprovechar plenamente los beneficios que ofrecen estos instrumentos internacionales así como la adecuación de figuras y normativas que deberán ser aplicadas en conjunto con el sistema de Ciudad del Cabo.

En este sentido, existen normativas que deben ser adaptadas en materia de registros de bienes muebles e inmuebles, a efectos de asegurar el cumplimiento de todo el Sistema de la Ciudad del Cabo.

Respecto a esta cuestión, resulta evidente la dificultad, a nivel global, que representa la falta de tratamiento igualitario en materia de operaciones garantizadas con bienes o activos especiales, tanto en el modo de constituir las garantías como en su inscripción en un determinado registro. Por ello, la propuesta armonizadora de UNIDROIT traerá consigo un sistema integrado de normativas que facilitará el movimiento de activos destinado a los sectores económicos en donde operan los equipos móviles tratados en cada uno de los protocolos (Rodríguez de las Heras).

Desde esta perspectiva, resulta imperativo que Paraguay mantenga su postura vanguardista en el ámbito del derecho internacional al incorporar en su marco legislativo la totalidad de los protocolos del Sistema de Ciudad del Cabo. Esta medida no solo generará beneficios económicos, sino que también consolidará la seguridad jurídica en el país, proporcionando un entorno legal sólido y coherente para las operaciones relacionadas con bienes o activos especiales.

Viviana Goralewski y Juan José Villalba

Abogados – Altra Legal