El Poder Legislativo paraguayo dictó el 9 de diciembre de 2022 la Ley 7021 de Suministro y Contrataciones Públicas, mediante la cual se abroga la Ley 2051 del 2003 de Contrataciones Públicas. Esta nueva ley busca aumentar el nivel tecnológico de los trámites licitatorios para que estos sean más dinámicos y seguros, otorgando igualmente la posibilidad de disposición de datos abiertos para todos, resultando de ello una mayor transparencia.
El Estado establece como ejes principales el desarrollo social, económico y la protección ambiental, concretados en sus diferentes planes (PND, PEI, POI, PAI). En base a dichos planes, mediante esta nueva ley se da por primera vez la implementación de las compras públicas sostenibles, buscando mitigar el impacto socioambiental, reduciendo gastos, todo esto en beneficio de la economía del Paraguay.
Además, en conocimiento de la existencia de numerosos emprendedores, se ha otorgado mayor participación a las MIPYMES en el sistema de compras del Estado, extendiendo la oportunidad de ofertar en licitaciones públicas también a empresas que se encuentran incursionando en el mercado nacional.
La nueva ley mejora la utilización del proceso licitatorio como herramienta para cumplir sus razones económicas y políticas, otorgando mejores condiciones por la concurrencia y competencia, con el objetivo de garantizar el derecho a la igualdad con una mayor posibilidad de acierto.
A fin de poder cumplir las metas propuestas con esta nueva ley, se implementa igualmente el trabajo en conjunto con otras entidades del Estado, como lo son el Ministerio de Economía y Finanzas y la Secretaría Técnica de Planificación. Se procura así mejorar la eficiencia del gasto público a través de la regulación de diferentes etapas del proceso de compra pública, haciendo énfasis en la fase de planificación y programación del gasto, como igualmente en la coordinación entre las distintas instituciones.
Por último, se creó el Sistema Nacional de Suministro Público, designando al Ministerio de Economía y Finanzas como órgano rector y autoridad normativa del mismo, y se establecen roles más específicos para los diferentes colaboradores en la cadena de suministro público. Así, se genera la estructura de cumplimiento de la nueva Ley de Suministros y Contrataciones Públicas, que son: (i) Sistema Nacional de Suministro Público, (ii) Cadena Integrada de Suministro Público y (iii) Gestión de Contrataciones.
El Sistema Nacional de Suministro Público
La Ley 7021 tiene como una de sus principales novedades la implementación de un Sistema Nacional de Suministro Público. El mismo comprende el conjunto de principios, procesos, normas, procedimientos técnicos e instrumentos macro para la provisión de bienes, servicios, consultorías y obras públicas, llevadas a cabo a través de las actividades de la Cadena Integrada de Suministro Público. El ente regulador del Sistema Nacional de Suministro Público es el Ministerio de Economía y Finanzas.
Con el Sistema Nacional de Suministro Público se creó también la denominada Cadena Integrada de Suministro Público, la cual comprende el conjunto de actividades que se llevan a cabo dentro del Sistema, asegurando el aprovisionamiento y trazabilidad de los bienes, servicios, consultorías y obras públicas para el logro de las metas y objetivos estratégicos y operativos de las instituciones públicas, mediante la optimización del uso de los recursos. Esta cadena abarca las siguientes etapas:
- Planificación de necesidades;
- Programación presupuestaria;
- Gestión de las contrataciones;
- Administración de bienes, servicios, consultorías y obras públicas, que incluye el almacenamiento, distribución, mantenimiento y disposición final, con su registro contable-presupuestario; y,
- Evaluación de las metas programadas y efectivamente cumplidas a través del Presupuesto por Resultados.
Se establece también que los responsables del Sistema Nacional de Suministro Público son: a) el Ministerio de Economía y Finanzas, b) la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, c) el Comité de Suministros Públicos, d) las Unidades Operativas de Contratación, e) Administradores de Contratos o las Unidades de Ejecución de Proyecto, y f) los demás responsables definidos en la reglamentación de la ley.
El Comité de Suministro Público mencionado en el punto c) es el encargado de todas las actividades que afecten al suministro público, como también la evaluación de los resultados obtenidos por medio de la ejecución del contrato, encontrándose en el seno de las instituciones públicas por las diferentes dependencias que desarrollan las actividades de cada etapa que abarca la Cadena Integrada de Suministro Público.
Se establece igualmente la programación del gasto del suministro público, del cual es competente el Ministerio de Economía y Finanzas. Esta programación se encarga de determinar el costo de los bienes, servicios, obras, almacenamiento y su disposición final, e igualmente realizan el estudio de mercado procediendo a su contextualización técnica, económica, regulatoria y de proveedores. Igualmente, mediante esta programación se pueden realizar los denominados PRE-PAC, instrumento mediante el cual se identifican generalmente las necesidades previas para su posterior inclusión en el Programa Anual de Contratación (PAC).
Autoridad normativa
En cuanto a la autoridad normativa, tanto la Ley 2051 como la Ley 7021 establecen que la misma se encuentra a cargo del Ministerio de Hacienda (actualmente Ministerio de Economía y Finanzas), con la diferencia que en la primera de estas efectúa sus funciones mediante el Sistema Nacional de Suministros Públicos, mientras que, en la segunda era efectuada por la Unidad Central Normativa y Técnica, dependiente de la Subsecretaría de Administración Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas.
Ambas leyes establecen las atribuciones y funciones de la autoridad normativa, pero en este caso, por más de que se trate del Ministerio de Economía y Finanzas, sus atribuciones y funciones no son las mismas, quedando establecidas cuanto sigue:
| Ley 2051 | Ley 7021 |
| a) Dictar, de conformidad con esta ley y su reglamento, las normas de carácter general respecto al planeamiento, ejecución, seguimiento y evaluación de los contratos regulados en dichos ordenamientos; | a) Diseñar y emitir las políticas generales del Sistema Nacional de Suministro Público, orientadas a fortalecer la sostenibilidad fiscal y mejorar la calidad del gasto en las contrataciones públicas a fin de satisfacer las necesidades públicas. |
| b) Diseñar y emitir las políticas generales que sobre la contratación pública deban observar los organismos, las entidades y las municipalidades; y elaborar y difundir manuales de procedimientos, pliegos concursales y modelos de contratos, que permitan estandarizar los procedimientos internos; | b) Proponer al Poder Ejecutivo los reglamentos que regulen el Sistema Nacional de Suministro Público para la ejecución unificada del gasto y para orientar la gestión de contrataciones públicas. |
| c) Crear y mantener actualizado un Sistema de Información de las Contrataciones Públicas (SICP); | c) Programar, coordinar y supervisar las etapas que componen el Sistema Nacional de Suministro Público. |
| d) Asesorar, capacitar y dar orientación a las Unidades Operativas de Contratación (UOC) a que se refiere el Artículo 6°, así como recibir y procesar la información que dichos entes le remitan; | d) Emitir opiniones interpretativas y formular directrices en materia del Sistema Nacional de Suministro Público. |
| e) Realizar revisiones técnico-normativas en las materias a que se refieren los incisos a) y b) de este Artículo, así como requerir, en el ámbito de su competencia, a la Auditoría General que corresponda, la realización de las investigaciones que, fundada y motivadamente, se estimen pertinentes, para verificar el adecuado cumplimiento de las disposiciones de esta ley; | e) Evaluar la adecuación de la gestión de las contrataciones públicas a las políticas y reglamentos que se emitan en el marco del Sistema Nacional de Suministro Público, para lo cual podrá solicitar información a la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas y, a las instituciones públicas en general, a fin de orientar sus actuaciones para el cumplimiento de la política de suministro público. |
| f) Sancionar a los proveedores y contratistas por incumplimiento de las disposiciones de esta ley, en los términos prescriptos en el Título Séptimo; | f) Evaluar el impacto de las políticas dictadas en el marco del Sistema Nacional de Suministro Público y recomendar acciones de mejora. |
| g) Crear y mantener un registro de proveedores y contratistas inhabilitados, a través del Sistema de Información de las Contrataciones Públicas (SICP); | g) Emitir y difundir informes cuantitativos y cualitativos sobre la gestión del Sistema Nacional de Suministro Público. |
| h) A petición de parte, realizar los procedimientos de avenimiento a que se refiere el Título Octavo, Capítulo Segundo, de este ordenamiento; | h) Las demás funciones que sean necesarias para el adecuado cumplimiento de la presente Ley, y que queden estipuladas en su reglamento. |
| i) Fomentar y apoyar el desarrollo de programas de capacitación y especialización académica sobre la contratación pública, en conjunción con la Secretaría de la Función Pública, realizados por universidades y otras instituciones de la sociedad civil, a los que tengan acceso los funcionarios y empleados públicos; y, | |
| j) Las demás que, en el marco de esta ley, le atribuya el Poder Ejecutivo, a través de los decretos respectivos. |
En primer lugar, se denota la diferencia en cuanto a que las políticas generales diseñadas y emitidas con la nueva ley apuntan a fortalecer la sostenibilidad fiscal y mejorar la calidad del gasto en las contrataciones públicas buscando satisfacer las necesidades públicas, mientras que con la ley anterior apuntaban más al procedimiento licitatorio que al fin mismo de lo que es la licitación pública.
Con la antigua ley, las Unidades Operativas de Contratación (UOC) mantenían una relación funcional y técnica con la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT), mientras que con la nueva ley se traslada esa relación a la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, por lo que se desplaza esa función para que el Sistema Nacional de Suministro Público (antes función de la UCNT) pueda cumplir con funciones más específicas.
Del mismo modo, la nueva ley centra en mayor parte las atribuciones y funciones de la autoridad normativa en lo que es el Sistema Nacional de Suministro Público, siendo más concretas y específicas, centrándose en potenciar y hacer funcionar la misma en colaboración con la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, mediante las políticas públicas dictadas en el marco de la ley.
Mientras tanto, la ley anterior otorgaba distintos tipos de atribuciones a la autoridad normativa, que, si bien tenían el mismo fin, el de controlar y asegurar el debido proceso en las licitaciones públicas, podían llegar a no ser muy eficientes, en razón a que no están muy bien direccionadas como sí lo está en la nueva ley, en la cual se destina a este sistema a supervisar las etapas en licitaciones públicas y posteriormente a evaluar los trámites procesados.
Registro de proveedores del Estado
Otra novedad implementada en la nueva ley es la del registro de proveedores del Estado, que es público y obligatorio para todos los proveedores, sean personas físicas, jurídicas o consorcios constituidos o con acuerdo de intención, para participar en los procedimientos de contratación regidos por la ley.
Igualmente, este registro de proveedores tiene también un registro de inhabilitados para contratar con el Estado, quienes estarán incluidos en caso de que sean alcanzados por cualquiera de las causales de inhabilidad establecidas en la ley. Las instituciones públicas están obligadas a proveer la información necesaria para el funcionamiento adecuado del registro de inhabilitados, debiendo ser amplia para incluir a todas aquellas personas que deban ser alcanzadas.
En este punto se destaca que, en cuanto a los inhabilitados establecidos en el artículo 21 de la nueva ley, a diferencia de los establecidos en el artículo 40 de la abrogada, se extiende la limitación a las altas autoridades como lo son el presidente y vicepresidente de la República, ministros del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, senadores y diputados, etc. En tanto que, antes, solamente se extendía esta limitación a los funcionarios o empleados públicos que intervengan en cualquier etapa del procedimiento de contratación previstos en la ley, organismos, entidades y municipalidades.
Por último, en este punto, se agrega como novedad la extensión de esta limitación a los cónyuges, concubinos o conviviente y los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad de los citados en el párrafo anterior, como también a las sociedades en las que los mismos tengan participación en el capital social o formen parte del directorio u órganos de administración o fiscalización, sean beneficiarios finales, apoderados o representantes legales. Estas limitaciones solo se aplican a las contrataciones en las cuales estas personas tengan alguno de esos cargos públicos.
Los procedimientos de contratación
A partir del artículo 33 de la nueva ley se establecen los procedimientos de contratación, donde se incluye una gran novedad en la que, a diferencia de la Ley 2051 en donde el único procedimiento convencional de contratación era el de la licitación pública, se incluyen las licitaciones de menor cuantía. Éstas se aplican a los procedimientos de contratación de bienes y servicios que sean inferiores al monto equivalente a 5000 (cinco mil) jornales mínimos, reservando este procedimiento preferentemente para las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), las cuales se encuentran previstas en la Ley N°4457/2012 (Ley para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES).
Igualmente, se da la novedad en el mismo artículo de que en los procedimientos de contratación de carácter internacional, los convocantes otorgarán el beneficio de margen de preferencia del 10 % (diez por ciento) a las ofertas que incorporen: a) el empleo de los recursos humanos del país, y b) la adquisición y locación de bienes producidos en la República del Paraguay.
Se establecen también algunos procedimientos especiales de contratación, sin perjuicio de los convencionales, que son los siguientes:
- Subasta a la baja electrónica
- Convenio marco
- Contratación inclusiva
- Acuerdo nacional
- Acuerdo internacional
- Procedimiento para sociedades anónimas con participación accionaria mayoritaria del Estado, empresas públicas y entidades financieras en régimen de competencia.
- Procedimiento para la contratación de impresión de billetes y acuñación de monedas u otro instrumento monetario de circulación oficial, así como los procedimientos para adquisición de sistemas y productos especializados vinculados a la gestión de la política monetaria.
- Procedimiento para gobiernos locales
- Procedimientos de adquisición de tecnología de sistemas, transmisión o codificación deberán realizarse de conformidad a los estándares de ciberseguridad aprobados por el Consejo Nacional de Inteligencia en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación.
En cuanto a las adjudicaciones, las únicas novedades son la inclusión del plazo para las licitaciones de menor cuantía, de 10 días corridos a partir del acto de apertura de ofertas, y también la posibilidad de optar por el retiro de las ofertas, en caso de que haya transcurrido el plazo establecido por la ley y la convocante no haya tomado alguna deliberación con respecto a las ofertas.
Régimen de nulidades
Por último, la Ley 7021 establece una nueva sección referente al régimen de nulidades, estableciendo las causas por las cuales un acto administrativo o contrato podrá ser declarado nulo, entre las cuales se encuentran:
- Sanción expresa de nulidad para los casos previstos en la ley
- Inexistencia del presupuesto de hecho, falta de causa o falsa causa
- Incompetencia manifiesta
- Inobservancia total y absoluta del procedimiento de contratación aplicable según la ley
- Inobservancia total y absoluta de otros procedimientos exigidos en la ley para la emisión de actos administrativos o la suscripción de contratos.
- Error manifiesto de hecho o de derecho, dolo o violencia, en cuanto hubiese determinado el pronunciamiento o desviado el acto de su correcta finalidad.
- Cuando el acto constituya un hecho punible o fuera consecuencia de este
La ley establece que el órgano competente para la declaración de nulidad o la anulabilidad de los actos y contratos es la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, siguiendo las reglas y procedimientos que se han establecido en la nueva ley y en el reglamento.
Se destaca que desde la Ley 2051 (que data de hace casi 20 años) no ha existido una disposición positiva que sistematice y clasifique el régimen de nulidades de los actos administrativos de su ámbito.
Posterior a dicha ley, se promulgó la Ley 6715 de Procedimientos Administrativos, mediante la cual se establece y sistematiza el régimen de nulidades de actos administrativos en general. No obstante, la Ley 7021 es la primera ley que establece el régimen de nulidades específicamente con relación a las contrataciones públicas.
Reflexión final
Habiendo realizado un análisis de la nueva Ley de Suministros y Contrataciones Públicas, se concluye que han existido notables novedades con respecto a la anterior Ley de Contrataciones Públicas, pudiéndose destacar las siguientes como más significativas:
- Nueva estructura interna para el análisis de los distintos procesos licitatorios, estableciendo nuevos sistemas de control y dando un rol más importante al Ministerio de Economía y Finanzas;
- Se genera un enfoque estratégico en los procesos de contratación pública, imponiendo mecanismos de control más estrictos;
- Incorporación de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas como licitaciones de menor cuantía dentro de los procedimientos convencionales de contratación; y,
- Regulación del régimen de nulidades en los procesos de contrataciones públicas.
Juan José Vallejo
Abogado en Altra Legal
